Le corps préfectoral.

En France, un préfet est un haut fonctionnaire dont la fonction est définie par l’article 72 de la Constitution de la Cinquième République : « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, à la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

Le terme désigne au sens large la fonction de préfet de département ou de préfet de région et le grade de son titulaire sous-préfet. Ils sont membres du corps préfectoral, appelé familièrement « la préfectorale ».

Il exerce généralement dans l’administration de l’État à l’échelon territorial au sein d’une circonscription et est issu de l’École nationale d’administration mais certains membres du corps sont nommés par le pouvoir politique en place, au « tour extérieur ».

Les différentes types de préfet, composant le corps des préfets, sont hiérarchisés. Le préfet de région est au-dessus du préfet de département et le préfet de département est au-dessus des sous-préfets.

Le corps préfectoral, c’est-à-dire les hauts fonctionnaires d’État qui ont pour rôle de faire respecter les lois, les règlements et les valeurs de la République, est composé d’environ 200 préfets et de 500 sous-préfets.

La fonction de préfet et celle de sous-préfet ont été créées par Napoléon Bonaparte, alors Premier consul, le 17 février 1800, par la loi du 28 pluviôse an VIII, opérant une déconcentration de l’État organisée sur la base départementale mise en place par l’Assemblée nationale le 26 février 1790. Le préfet devient l’autorité centrale et unique de la déconcentration dans le ressort territorial du département. Il est assisté de sous-préfets dans les arrondissements.

Corps préfectoral, carte maximum, Paris 17/02/2000.

Le choix du titre retenu, du latin præfectus (« placé à la tête de… »), traduit l’autorité que l’on entend conférer aux tenants de cette nouvelle fonction, par référence à la Rome antique.

La fonction préfectorale remplace, sans lui correspondre tout à fait, celle occupée sur l’Ancien régime par les intendants qui exerçaient leur administration dans le cadre des généralités. Agents de l’absolutisme royal, les intendants impulsèrent l’unification administrative du pays, au prix de la réduction des libertés provinciales et municipales, ce qui les rendit très impopulaires. Sous la pression de l’opinion publique, Louis XVI leur retira la plupart de leurs pouvoirs pour les donner aux assemblées provinciales instituées entre 1778 et 1787 dans la majorité des généralités. En 1789, les cahiers de doléances réclamèrent leur disparition, laquelle fut décidée par l’Assemblée nationale le 22 décembre 1789.

À bien des égards, les préfets retrouvent le pouvoir absolu que l’on avait critiqué chez les Intendants royaux. Après l’expérience révolutionnaire d’une certaine autonomie des collectivités locales, organisées sur la base de l’élection et de la collégialité, le Premier consul entend mettre au pas les autorités locales. La loi du 28 pluviôse « rompt radicalement avec les pratiques révolutionnaires en vigueur depuis 1789 ».

Dans le département, « le préfet sera chargé seul de l’administration » (loi du 28 pluviôse, an VIII – titre II, §1 -III). Nommé par le Premier Consul, intermédiaire obligé entre l’assemblée départementale et l’État, le préfet est l’organe exécutif unique du département. Il contrôle et anime le conseil général, dont il préside les réunions avec voix prépondérante (titre II, §1 -V). Les membres du conseil général sont choisis par Bonaparte. Le préfet désigne les maires et les adjoints des communes de moins de 5 000 habitants et propose au Premier Consul, plus tard à l’Empereur, la nomination des autres.

Napoléon qualifiera dans le Mémorial de Sainte-Hélène les préfets « d’empereurs au petit pied » traduisant l’étendue de leur pouvoir, accentuée par la stabilité du corps préfectoral sous le Consulat et l’Empire (28 préfets resteront plus de dix ans en poste).

En pratique, les préfets ont cependant dès l’origine dû composer avec les élites locales et avec les représentants de l’armée. La question des préséances durant les cérémonies, reflet d’une concurrence des légitimités, a ainsi suscité d’inépuisables conflits locaux, jusqu’au décret impérial du 24 messidor an XII (13 juillet 1804) qui fixe les préséances et honneurs civils et militaires dans les cérémonies publiques et établit clairement qu’il appartient au préfet d’accueillir l’Empereur à son arrivée dans un département.

Les préfets devaient aussi composer avec leurs ministres de tutelle, lesquels ne voyaient souvent en eux que de simples exécutants. Ainsi, pour Chaptal, « le préfet, essentiellement occupé de l’exécution, transmet les ordres au sous-préfet, celui-ci aux maires des villes, bourgs et villages ; de manière que la chaîne d’exécution descend sans interruption du ministre à l’administré, et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre social avec la rapidité du fluide électrique ».

D’un empire à l’autre : les artisans de la modernisation du pays
Durant la Restauration, contre les Ultras qui réclamaient le rétablissement des institutions royales d’Ancien régime, Louis XVIII a conservé l’administration départementale mise en place par Napoléon. Outre qu’elle avait démontré son efficacité, l’institution préfectorale s’était très largement ouverte sous l’Empire à l’aristocratie. Le corps préfectoral subit deux épurations royalistes (du fait de l’intermède des Cent Jours) mais l’institution ne fut pas remise en cause.

Sous la Monarchie de Juillet, la fonction politique des préfets se précisa : en effet, dans le cadre du nouveau régime censitaire institué par la loi du 21 mars 1831 pour les communes, principe étendu aux conseils généraux par la loi du 22 juin 1833, le préfet devint un agent électoral à la solde du gouvernement, promouvant les candidats officiels et multipliant les contacts avec le corps électoral restreint institué par la loi..

En parallèle, à l’instar du préfet Rambuteau pour le département de la Seine, les préfets voient leur rôle de chef de file en matière économique et sociale s’accentuer. Ils sont à l’origine de nombreuses initiatives économiques, pour soutenir l’industrie naissante, mais aussi dans le domaine social, pour lutter contre la pauvreté, soutenir le développement de l’instruction primaire, développer les œuvres de bienfaisance, la salubrité publique, etc.

Pendant trois mois après la révolution de 1848, les préfets sont remplacés par des commissaires de la République sous l’impulsion d’Alexandre Ledru-Rollin.
Devenu ministre de l’Intérieur au sein du gouvernement provisoire qui suit la révolution de 1848, Alexandre Ledru-Rollin remplace, du 25 février au 20 mai 1848, les préfets par des « commissaires de la République » (excepté les préfets de police), et les sous-préfets par des sous-commissaires : Pierre Henry estime que « le gouvernement provisoire donna l’illusion d’opérer un changement à l’orée d’un régime nouveau : en fait, il ne changea que le titre des représentants, et de réforme réelle, il n’y eut point. […] Aucune délibération, aucune proclamation, ne mit fin au régime préfectoral. Les nouveaux gouvernants, au lieu des préfets, nommèrent des commissaires de la République, au lieu de sous-préfets, des sous-commissaires. […] Réforme minuscule, sans profit pour personne, et très éphémère puisqu’elle dura trois mois, pas plus. L’opinion publique accueillit ce tour de passe-passe avec étonnement, sans ratifier ni protester. Il en fut de même lorsque les fonctions préfectorales furent rétablies, chacun pensant qu’une République peut être aussi bien servie par des préfets qu’une monarchie »9. Dans sa circulaire du 12 mars, Alexandre Ledru-Rollin incite les commissaires à « vivement exciter les sentiments républicains du pays », à choisir « des hommes nouveaux et, autant que possible, sortant du peuple », et souligne le caractère « illimité » de leurs pouvoirs. Jacqueline Lalouette indique que « globalement, l’action des commissaires de la République fut appréciée puisqu’un grand nombre d’entre eux furent élus à l’Assemblée nationale constituante ».

Le Second Empire attribue de nouveaux pouvoirs aux préfets par le premier texte de déconcentration, le décret du 25 mars 1852, au préambule resté célèbre « on peut gouverner de loin, mais… on administre bien que de près ». L’action du préfet Haussmann à Paris est incontestablement la plus révélatrice de la période. Malgré une légère atténuation au moment de la libéralisation du régime à compter de 1860, notamment par la loi du 24 juillet 1867 sur les conseils municipaux qui restreint la tutelle des préfets sur les collectivités locales, le préfet du Second empire s’occupe de tout et pèse largement sur la vie locale, au détriment des autorités et de la démocratie locales.

La IIIe République conforte l’institution préfectorale et en fait un facteur de diffusion des idées républicaines, notamment dans les campagnes. Parallèlement, la démocratie locale se met en place et les collectivités territoriales s’émancipent lentement de la tutelle préfectorale. Deux lois importantes sont votées : la loi départementale du 10 août 1871, qui donne au département le statut de collectivité territoriale, et la grande loi municipale du 5 avril 1884. Toutes deux augmentent sensiblement le pouvoir de décision des conseils généraux et municipaux. Par ailleurs, une loi du 28 mars 1882 établit l’élection des maires, sauf à Paris. Le préfet reste cependant central dans le processus de modernisation du pays, comme l’illustre l’action des préfets Louis Lépine ou encore Eugène Poubelle à Paris.

À l’image du plus jeune préfet de l’histoire (30 ans), Alfred Roth dans le Morbihan, en août 1914, de nombreux préfets sont mobilisés et des intérims sont organisés. Durant la période de la Première guerre mondiale, les préfets, en particulier ceux des départements envahis, sont investis de lourdes tâches (approvisionnement de l’armée, ravitaillement et à la sécurité des populations, au contrôle de l’information, etc.). En effet, dix départements français sont occupés pendant tout ou partie de la guerre. Les préfets sont alors otages des Allemands et tentent d’y maintenir la présence de l’État. Les services administratifs restent en place, incarnant la continuité du service public. Dans les départements où ont lieu des combats, l’administration doit se protéger pour continuer à remplir ses missions. Ainsi, en Champagne, les services du ministère de l’Intérieur s’abritent dans les caves des viticulteurs afin d’échapper aux bombardements meurtriers.

À l’issue du conflit, le décret-loi du 5 novembre 1926 sur la décentralisation et la déconcentration administrative va avoir une grande influence sur le rôle des préfets et des sous-préfets puisqu’il s’agit « d’accroître leur rôle et leur autorité pour déconcentrer l’administration ». Les attributions transférées aux préfets par les ministres visent à renforcer leur rôle au niveau local. C’est ainsi que le préfet « surveille l’exécution des lois et règlements et que les chefs de services régionaux et départementaux sont tenus de lui fournir tous renseignements utiles à l’accomplissement de sa mission » (art. 3).

La Seconde guerre mondiale va être pour les préfets une période de déchirement. Nombreux sont les membres du corps préfectoral qui s’engagent dans la Résistance. Trente-neuf d’entre eux meurent pour la France au cours d’opérations de combat, fusillés ou en déportation. Le plus célèbre d’entre eux est Jean Moulin, préfet d’Eure-et-Loir au déclenchement du conflit.

D’autres, comme Maurice Papon, choisiront la fidélité au régime de Vichy, qui renforce considérablement les pouvoirs du préfet : la loi du 13 octobre 1940 supprime les conseils généraux et confie leurs pouvoirs et la gestion de tous domaines de gestion départementale aux préfets ; la loi du 16 novembre 1940 dissout les conseils municipaux des communes de plus de 2 000 habitants et les remplacent par des commissions municipales dont les membres sont désignés par le préfet ou par le ministre de l’Intérieur, pour les grandes villes ; par ailleurs, la loi du 23 avril 1941 crée la fonction de « préfet régional ». Est également créé le cadre national des préfectures, dès janvier 1941, qui met à la charge du ministère de l’Intérieur la gestion des personnels des préfectures, qui étaient jusqu’alors recrutés localement, gérés et payés par les conseils généraux.

Depuis 1945, préfets et sous-préfets font partie des emplois pour lesquels la voie d’accès habituelle est celle de l’École nationale d’administration (ENA).

La décentralisation a profondément transformé leur rôle. Jusqu’en 1982, ils remplissaient une double mission à la tête du département : ils représentaient l’État et détenaient le pouvoir exécutif.

Source : Wikipédia.

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